سرمايه گذاري و مشارکت بخش خصوصي و در صنعت برق
مقدمه:
بررسي تاريخي صنعت برق در ايران و جهان حاکي از وجود يک سيکل منظم در شکل گيري و تداوم آن است. ابتدا بخش خصوصي آغازگر تهيه، نصب و تامين مولدهاي کوچک براي تامين روشنائي بود، سپس با گسترش استفاده از برق و تشخيص اهميت روز افزون آن و همچنين نقش تاسيسات اشتراکي (مانند شبکه هاي انتقال و توزيع) در کاهش هزينه ها و لذا ارتقاء کارائي و علاوه بر اين لزوم اعمال مديريت يکپارچه در اين زمينه، شاهد دوره ملي شدن صنعت برق مي باشيم. بنابراين در اين مرحله تقريبا کليه تاسيسات مربوط به توليد، انتقال و توزيع برق دولتي شده و سازمانها و شرکتهاي دولتي راسا درگير تامين و عرضه برق گرديدند. در دوره سوم صنعت برق، که عموما اصلاحات دولت خانم تاچر در صنايع شبکه اي انگلستان را مي توان به عنوان آغاز رسمي آن تلقي کرد، واگذاري بخشهائي از صنايع شبکه اي به بخش خصوصي دنبال شد و به دنبال آن کشورهاي بسياري فعاليتهاي مشابهي را دنبال کردند. گر چه اين جريان ممکن است نوعي بازگشت به گذشته تلقي شود، اما حقيقت امر اين است که انتخابي هوشمندانه و هدفمند در جهت نگاه صحيح به برق (به ويژه به عنوان يک کالا) و ابعاد مختلف تامين و عرضه آن است.
ويژگي هاي صنعت برق:
همانند بسياري از کالاهاي ديگر، ويژگي هاي برق را نيز مي توان از نظر فني و اقتصادي ارزيابي کرد. از بعد فني مهم ترين ويژگي هاي برق عبارتند از اينکه مانند ساير کالاها قابل مشاهده و ملموس نيست، غير قابل ذخيره سازي است، به گونه اي که توليد و مصرف آن در لحظه اتفاق مي افتد، انتقال و توزيع آن مستلزم وجود شبکه هاي فيزيکي بوده و، علي رغم تمامي مراقبت ها، رفتار مصرفي يک مشترک مي تواند آثاري منفي بر سايرين تحميل نمايد. از نقطه نظر اقتصادي نيز مهم ترين ويژگي برق اين است که در گروه کالاهاي سرمايه بر قرار مي گيرد. به عبارت ديگر صنعت برق يک صنعت سرمايه بر محسوب مي شود. همچنين وقفه بارداري، زمان تصميم به احداث يک نيروگاه تا تحقق توليد، در اين صنعت بين يک تا 4 سال است. گرچه مصرف مشترکين قابل تفکيک و قابل سنجش است، اما به هر حال با وجود امکان استفاده غير مجاز از برق، امکان بروز پديده سوار شونده مجاني وجود داشته و در عين حال يک مشترک ممکن است موجبات افت کيفيت برق و تحميل اثرات منفي بر ساير مشترکين را فراهم نمايد. اين موضوع در مولفه هائي نظير توان مجازي مشترک و تاثير مشترک بر فرکانس شبکه قابل مشاهده مي باشد. همچنين با وجود قابل اندازه گيري بودن انرژي و توان مصرفي، در بسياري از کشورها و براي بسياري از مشترکين، به ويژه مشترکين کوچک، تنها به سنجش انرژي مصرفي مشترک بسنده مي شود. اين در حالي است که با توجه به آثار متفاوت مصرف در زمانهاي مختلف، مثلا 24 ساعت شبانه روز، سنجش لحظه اي مصرف مشترک از نظر اقتصادي حائز اهميت بوده که اين کار به دلايل مختلف براي بسياري از مشترکين انجام نمي شود. از جمله ويژگي هاي ديگر برق، وجود بازدهي فزاينده به مقياس (حداقل اگر شبهه اي براي بخش توليد باشد، براي بخشهاي انتقال و توزيع چنين است) مي باشد. با توجه به هزينه هاي بالاي سرمايه گذاري و وجود ظرفيت هاي تعريف شده براي يک واحد توليد، عموما پتانسيل بهينه سازي در دوره بهره برداري تا حد زيادي کم مي شود. اگر در کنار اين واقعيت هزينه هاي سوخت را نيز با نرخهاي داخلي (يارانه اي) لحاظ کنيم، پتانسيل فوق بيشتر کاهش خواهد يافت.
تجسم صحيح اندازه ها در صنعت برق:
درک صحيح خواننده از اندازه ها و مقاديري که از آنها صحبت به ميان خواهد آمد، شهود تخميني، در فهم عمق مسئله بسيار حائز اهميت است. لذا بد نيست با ذکر مثالي کوچک، اين موضوع تبيين گردد. اين موضوع مي تواند معيار مناسبي براي اهميت موضوع و به تناسب آن تنظيم زمان و انرژي صرف شده براي حل مشکلات اين بخش باشد. لذا براي داشتن يک احساس واقعي تر در مورد اندازه سرمايه مورد نياز براي يک نيروگاه توليد برق، ذکر يک مثال مفيد خواهد بود. در دسته نيروگاههاي مختلف، نيروگاههاي گازي عموما هزينه سرمايه گذاري کمتري نياز دارند و از بعد اندازه نيروگاه نيز، ظرفيت 500 مگاواتي يک نيروگاه متوسط تلقي مي گردد. ميزان منابع مورد نياز اوليه (اعم از آورده و وام) براي احداث چنين نيروگاهي حدود 2200 ميليارد ريال مي باشد. گر چه با اين رقم مي توان اندازه هاي مورد بحث در سرمايه گذاري در صنعت برق را تجسم کرد اما نگارنده علاقمند است اين عدد را با اندازه هاي متعارف نيز مقايسه کند. رقم فوق تقريبا معادل احداث 11000 آپارتمان مسکوني، با هزينه تقريبي 200 ميليون ريال براي هر واحد، مي باشد. اين مقادير وقتي از يک نيروگاه 1000 يا 2000 مگاواتي صحبت مي شود، جدا از بحث بازدهي به مقياس، به تناسب افزايش خواهند يافت. لازم به ذکر است در حال حاضر با توجه به رشد تقاضاي مصرفي، احداث سالانه حدود 3000 مگاوات ظرفيت جديد ضروري است. اين اندازه ها براي زماني که به مشکلات تامين منابع مالي و يا بيمه طرحهاي خصوصي در صنعت برق اشاره خواهد شد، مفيد خواهند بود.
بسترسازي براي مشارکت بخش خصوصي:
شايد بتوان اقدامات لازم براي مشارکت بخش خصوصي را در سه حوزه حقوقي، اقتصادي و فني دسته بندي کرد. در ادامه به هر يک از اين موارد پرداخته شده است.
الف) بعد حقوقي و بستر قانوني
علي رغم مولفه هاي اقتصادي، مانند نرخ، که وجه دلگرم کننده آنها براي سرمايه گذار مورد توجه است، نقص قوانين از بعد حقوقي مي تواند يکي از تعيين کننده ترين زمينه هاي دلسردي متقاضي سرمايه گذاري باشد. در حقيقت اين بعد نقش به سزائي در تعيين درجه ريسک سرمايه گذاري در يک کشور و يا حوزه اي خاص دارد. بديهي ترين سئوال از نظر يک سرمايه گذار، امنيت سرمايه و يا مالکيت فردي وي خواهد بود. در اين زمينه در حال حاضر مي توان ادعا کرد مشکلات کلاني نظير امنيت مالکيت و توجه به حقوق مالک، سطح مناسبي از پوشش حقوقي را داراست. سئوال مرتبط بعدي، قانوني يا غير قانوني بودن فعاليت در حوزه فعاليت مورد بحث مي باشد. در اين زمينه بايد مقررات به روشني به سرمايه گذار بگويد آيا امکان فعاليت در اين عرصه وجود دارد يا خير. به طور مثال فعاليت در زمينه توليد مشروبات الکلي در برخي کشورها ممنوع است. در حوزه برق تا قبل از برنامه سوم توسعه کشور، بر اساس اصل 44 قانون اساس، فعاليت در حوزه توليد برق (بجز مواردي که براي مصارف اختصاصي تدارک ديده مي شد) تنها در اختيار در دولت بود، ليکن در بند "ب" ماده 122 قانون برنامه سوم توسعه کشور به طور صريح و روشن، قانوني بودن فعاليت بخش خصوصي در حوزه توليد برق مورد تاکيد قرار گرفته است. با تنفيذ اين ماده در ماده 20 قانون برنامه چهارم و همچنين تصويب قانون تشويق و حمايت سرمايه گذاري خارجي، و همچنين با ابلاغ سياستهاي کلي اصل 44 قانون اساسي توسط مقام معظم رهبري، عملا فضاي حقوقي مناسبي براي حضور بخش خصوصي در اين سطح فراهم شده است. سطح بعدي که براي سرمايه گذار سئوال برانگيز خواهد بود، مقررات و قوانين مربوط به حوزه فعاليت است. لذا سئوالي بعدي به اين موضوع معطوف خواهد شد که آيا تکليف سرمايه گذاري در ابعاد مختلف فعاليت مورد نظر، روشن بوده و نوشتار (مصوب) شده است يا خير. گر چه عموما برخي مسئولين ضمن مذاکرات بر همکاريهاي مستحکم و نظاير آن تاکيد مي نمايند اما حداکثر اعتنائي که به مناسبات شفاهي مي توان نمود، انجام يک يادداشت تفاهم است. ليکن سرمايه گذاري تفاهم را وارد مرحله اي عملياتي مي نمايد که در هر مرحله ممکن است موضوع اختلاف برانگيزي مطرح شود که نيازمند بررسي حقوقي باشد. در اين مرحله مقررات مکتوب و قابل استناد، تعيين کننده خواهد بود. اين موضوع در حوزه صنايع شبکه اي نظير صنعت برق اهميت ويژه اي دارد. به طور مثال در اين صنعت اولين سئوال ممکن است بدين شکل مطرح شود که استانداردهاي اتصال به شبکه کدامند. اگر يک واحد توليدي موفق به رعايت استاندارد نشد، چه برخوردي با وي صورت مي گيرد. چه مرجعي تشخيص دهنده عدم رعايت استانداردها و تعيين کننده جريمه خواهد بود. در صورت عدم پذيرش نظر اين مرجع، به چه کسي مي توان شکايت کرد. آيا قوانين به گونه اي روشن هستند که بتوان از مراجع قضائي مدد گرفت. آيا واحدهاي قضائي ويژه اي در اين زمينه وجود دارد. تجربيات گذشته به چه شکلي بوده است. اينها سئولاتي بديهي است که سرمايه گذار پاسخ روشن مي خواهد. در اين زمينه کار مراجع برون زا تا حد زيادي به خوبي پيش رفته است، بخش زيادي از آنچه ناتمام است را بايد در درون صنعت جستجو کرد.
ب) بعد اقتصادي
بديهي است براي انجام سرمايه گذاري و تصميم گيري نهائي در ارتباط با توليد يک کالا، ارزيابي بازار کالاي مورد نظر از اهميت ويژه اي برخوردار است. در همين ارتباط به طور طبيعي اين سئوال مطرح مي شود که نياز بازار به چه ميزان است، قيمت ها چقدر شفاف هستند و ميزان انعطاف پذيري در جابجائي (انتقال) کالاي مورد نظر به چه صورتي است. لذا هر سرمايه گذار پيش از تصميم نهائي ضمن بررسي وجوه فوق، نسبت به پيش بيني وضعيت توليد و فروش محصول مورد نظر اقدام و بنابراين تخميني از درآمدهاي احتمالي را بدست خواهد آورد. اين تخمين در کنار کاراترين شکل هزينه هاي توليد براي سرمايه گذار، که البته لزوما کاراترين هزينه براي توليد آن محصول نخواهد بود، و انتظار سرمايه گذار از نرخ سود ناشي از آن فعاليت، تصويري از توجيه پذيري توليد محصول مورد نظر يا عدم آن را بدست خواهد داد. لذا توليد اطلاعاتي که امکان سنجي را براي سرمايه گذار ممکن نمايد، از اهميت ويژه اي برخوردار مي باشد. البته اين موضوع نه تنها براي برق بلکه براي کليه کالاها صادق است. ليکن در حوزه هائي مانند برق که انتقال محصول از طريق شبکه هاي فيزيکي صورت مي گيرد، دسترسي منصفانه و غير تبعيض آميز به شبکه اولويت بعدي خواهد بود. در اين زمينه گر چه شبکه هاي انتقال برق به شبکه راههاي کشور تشبيه مي شود، اما انعطاف پذيري راهها براي دسترسي سرمايه گذار به اين شبکه به مراتب بيش از شبکه هاي برق است. در حقيقت شبکه ريلي تشبيه منطقي تري در اين زمينه است. از طرف ديگر گر چه تاثير گذاري استفاده کنندگان از شبکه راههاي کشور بر همديگر وجود دارد اما اين اثر گذاري کمتر از تاثيري است که در شبکه هاي برق رخ مي دهد. لذا تدارک سازوکاري براي افزايش اطمينان سرمايه گذار نسبت به دسترسي منصفانه و غير تبعيض آميز به شبکه هاي برق بسيار حائز اهميت است. در مرحله بعد سلامت بازار و امکان فعاليت سرمايه گذاري در محيطي سالم، که قدرت انحصاري برخي توليدکنندگان منجر به ورشکستگي وي نشود، را مي توان گام بعدي محسوب کرد. از آنجائي که توليد برق عموما با هزينه هاي ثابت بالا و هزينه بهره برداري پائين (به ويژه با احتساب قيمت هاي داخلي سوخت) همراه است، در کوتاه مدت امکان قيمت گذاري تهاجمي از سوي برخي توليدکنندگان مي تواند تاثير سوئي بر ديگر توليدکنندگان يا علاقمندان به ورود به اين صنعت داشته باشد. در اينجا و به طور خاص مي توان به برخي اقدامات انجام شده اشاره کرد. شايد برجسته ترين اقدامي که از سوي دولت و وزارت نيرو انجام شده، تصويب آئين نامه بند "ب" ماده 25 قانون برنامه چهارم توسعه کشور باشد. در اين آئين نامه به طور روشن به کليات فرايند اتصال واحدهاي توليد برق به شبکه و گزينه هائي (از جمله مصرف اخصاصي، فروش به مشترک خاص، عرضه به بازار رقابتي و يا انعقاد قرارداد بلندمدت) براي عرضه محصول اشاره شده است. ليکن اين کار ناتمام است. در بعد بازار رقابتي، که مقوله اي ويژه محسوب شده و فضاي جداگانه اي را براي تحليل مي طلبد، آئين نامه اي تکميلي به عنوان "آئين نامه تعيين نرخ، شرايط و روش خريد و فروش برق در شبکه برق کشور" توسط وزارت نيرو تصويب و ابلاغ شده است. اين دستورالعمل شيوه عرضه محصول (برق) به بازار، چگونگي تعيين قيمت آن، برخي مسئوليتهاي بازيگران، مدير بازار و مرکز کنترل را مشخص مي نمايد. به منظور حصول اطمينان از سلامت کارکرد بازار و هموار بودن زمين بازي نيز هيئتي مستقل به نام "هيئت تنظيم بازار برق" پيش بيني شده است. اين هيئت در مواردي کار بررسي دعاوي و حل اختلاف را نيز به عهده دارد. بديهي است اين هيئت بايد مستقل از مناسبات بازار و انتفاع يا زيان بازيگران بوده و در برخورد با موضوعات بي طرفي خود را حفظ نمايد. اين امر مورد توجه وزارت نيرو نيز قرار گرفته است. گرچه اقدامات فوق ارزنده و قابل تقدير است اما بديهي است موفقيت در اين مسير مستلزم حوصله و تلاش بسيار بيشتري است. اموري که در اين آئين نامه ها و دستورالعمل ها مورد تاکيد قرار گرفته بايد به طور جدي دنبال شوند. نکته ديگر حائز اهميت در زمينه مشارکت بخش خصوصي، مراقبت از عدم گسترش حوزه نفوذ شرکتهاي دولتي است. در صورتي که شرکتهاي دولتي فضاي کافي براي مانور در اختيار داشته باشند، تمهيدات فوق مي تواند براي سرمايه گذاري به منزله کاري عقيم تلقي شود. اين موضوع براي شرکتهاي ارائه دهنده خدمات آب، برق، مخابرات و برخي صنايع مشابه ديگر اهميت ويژه اي دارد. خوشبختانه برخي اقدامات کلان مانند ممنوعيت گسترش شرکتهاي دولتي و يا جلوگيري از تشکيل شرکتهاي دولتي جديد و همچنين خروج منابع مازاد شرکتهاي دولتي، مي تواند توانائي شرکتهاي دولتي در گسترش حوزه فعاليت خود را محدود و ميدان مساعدتري براي بخش خصوصي تدارک ببيند.
ج) بعد فني
گرچه بعد فني مي تواند مبهم تلقي شود اما منظور نگارنده از بعد فني حوزه هائي است که در ادامه به آنها اشاره خواهد شد. اين بعد را مي توان تلفيقي از توانائي هاي شرکتهاي دولتي عهده دار امور، بخش خصوصي و همچنين حوزه هاي فعاليت مرتبط اما برون زا نسبت به صنعت برق، که با بعد اقتصادي نيز مي توانند مرتبط باشند، محسوب کرد. در اين زمينه وجود کالاها و تجهيزات مورد نياز با کيفيت مناسب و همچنين نيروي انساني متخصص بسيار تعيين کننده خواهد بود. در شرايطي که در کشور بر استفاده از توان داخل تاکيد ويژه اي مي شود، گرچه بخش خصوصي ملزم به رعايت اين موضوع نيست اما به هر حال حقوق گمرکي و برخي مزايا متناسب با اين نگاه تنظيم شده اند، قابليت رقابت صنايع داخلي با مشابه خارجي اهميت ويژه اي دارد. به طور مثال سرمايه گذار بايد خريد يک توربين از صنايع داخل را به مشابه خارجي ترجيح داده و يا لا اقل در سطحي مساوي ارزيابي نمايد. توان کارشناسي افراد حقيقي و حقوقي جنبه ديگري است. وجود نيروي انساني بومي متخصص در مرحله بهره برداري بسيار حائز اهميت است. در حقيقت گر چه هزينه هاي توليد، به طور مثال دستمزد پرداختي به نيروي کار، ممکن است در ايران نسبت به برخي کشورها کمتر باشد اما اين مزيت اگر با عدم تخصص همراه باشد چندان قابل استفاده نخواهد بود. اين موضوع تابع تلاشهاي مراجع ذي صلاح آموزشهاي فني و حرفه اي و اهميت به جنبه هاي کاربردي در دوره هاي دانشگاهي توسط واحدهاي آموزش عالي است. همچنين توانائي موسسات پولي و مالي در تامين نيازهاي سرمايه گذاران اهميت غير قابل انکاري دارد. در اين زمينه بايد توجه داشت مقوله تامين مالي يک واحد توليد 1000 مگاواتي و بيمه آن اساسا" ظرفيتهاي ويژه اي را مي طلبد. اگر به اين موارد، درجه باز بودن اقتصاد را هم اضافه نمائيم و برخي مشکلات موجود در روابط سياسي با ساير کشورها را نيز مد نظر قرار دهيم، به نتايج جديدي مي رسيم. قدرت بعد فني، مي تواند جذب سرمايه را به رويائي ذهني تبديل نمايد. در اينجا مقوله اي سيستمي حاکم است نه حرکتهائي بخشي.
سرمايه گذاري و رقابت:
نکته ديگري که بايد مورد توجه قرار گيرد افزايش کارائي از طريق رقابت و جلب سرمايه است. در صورتي که اين دو با هم سازگار باشند، تحقق هر يک مي تواند تاثير مثبتي بر ديگري داشته باشد اما نوع نگاهي که در حال حاضر در صنعت برق براي مشارکت بخش خصوصي دنبال مي شود مي تواند به ناسازگاري بين اين دو بيانجامد. در حال حاضر جلب مشارکت بخش خصوصي عموما مبتني بر قراردادهاي بلندمدت خريد برق استوار است. اين موضوع منتهي به خروج توليد کنندگان داراي قراردادهاي بلندمدت از حوزه رقابت شده و نتيجه افزايش کارائي، در صورت بروز، به توزيع نابرابر آن بين توليد کننده و مصرف کننده منتهي و مصرف کنندگان عملا از آن بي نصيب مي شوند. گر چه براي کشورهاي در حال توسعه که تنها چند سالي از ايجاد زير ساخت هاي قانوني براي مشارکت بخش خصوصي مي گذرد، مشارکت بخش خصوصي براي احداث نيروگاه و پذيرش شرايط بازار رقابتي در اين حيطه کمي دشوار به نظر مي رسد، اما سازگاري بين اين دو و کاهش هدفمند امتيازات به تناسب ايجاد امنيت بيشتر و همچنين سوق دادن امتيازات از انعقاد قراردادهاي بلندمدت با قيمت هاي قطعي به سمت تضمين خريد، نه تضمين قيمت، اعطاي امتيازات کوتاه مدت و تدارک شرايط براي عقد قرارداد مستقيم بين توليد کنندگان و مصرف کنندگان از مهم ترين اقدامات پيش رو خواهد بود.
نتيجه گيري:
جذب سرمايه مقوله شيريني است. در صورت تحقق اين هدف، اثرات آن نيز شيرين تر خواهد بود. به طور مثال ايجاد ظرفيت هاي اقتصادي جديد در جهت رشد اقتصادي، تدارک زمينه هاي بيشتر براي توسعه اقتصادي و در سطحي جزئي تر تامين تقاضاي مطلوب، کاهش نرخ بيکاري، کاهش عوارض اجتماعي و بسياري از اهداف ارزشمند ديگر مي تواند از آثار مثبت اين هدف باشد. ليکن امور مهم به تلاشهائي بيش از اقدامات متعارف و معمولي نيازمندند. سرمايه گذاري موضوعي ملي است، حتي اگر اين مقوله در بخشي خاص مثل صنعت برق مد نظر باشد. اين مقوله نگاهي جامع و نظام مند را مي طلبد و متاسفانه ابعادي که در اين زمينه بايد به آنها توجه شود بيش از آنکه فازي باشند، از مقوله صفر يا يک مي باشند. به طور مثال ممنوعيت سرمايه گذاري بخش خصوصي در شبکه هاي انتقال تاثيري فازي بر پيشرفت سرمايه گذاري ندارد، اما تمهيدات ايجاد شده در درون صنعت مي تواند به صورت فازي بر استقبال يا عدم استقبال بخش خصوصي تاثير گذار باشد. بنابراين درجه عدم تحقق سرمايه گذاري را بايد با شناخت و تفکيک تاثير عوامل فوق جستجو و بررسي کرد. بديهي است مهار يک بحران به همان اندازه که به سياستگزاران فکور نياز دارد، به عوامل اجرائي هوشمندي که دستورات مافوق را به درستي اجرا نموده و زمينه هاي اجرا را فراهم نمايند بستگي داشته و اين گروه نيز به امکانات مناسب نيازمندند. نکته آخر اينکه سازگاري بين دو هدف جلب سرمايه و گسترش رقابت براي حصول کارائي و توزيع بهينه منافع آن بين توليد کننده و مصرف کننده، حائز اهميت است. از اين منظر به قراردادهاي بلندمدت بايد تنها براي افقي کوتاه مدت و گذرا به منظور فضاسازي نگريسته شود. بحث و بررسي پيرامون مفهوم بازار رقابتي در حوزه برق و محدوديتهاي آن و همچنين مشارکت بخشهاي شبه دولتي در احداث نيروگاه در مقالات آتي مي تواند به تکميل اين بحث کمک نمايد.
